市监督总站推进建设工程安全质量治理能力现代化

——北京“三位一体”监督执法模式面面观

□丁胜 梅娟

 

北京市建设工程安全质量监督总站（以下简称北京市总站）认真贯彻“十八大”、十八届三中全会精神，积极改革创新，构建和推行了“三位一体”的监督执法模式，不断健全和完善北京市建设工程安全质量治理体系，提升了北京市建设工程安全质量治理能力，创下了北京市工程质量有效受控和安全指标控制的最好水平。

构建“三位一体”监督执法模式

北京市总站安全质量监督执法工作把安全质量管理上升到风险管理，加强预控工作，形成以企业主体安全质量责任落实为核心，以“推行安全质量监督执法手册，明责、履责、尽责，规范监督执法行为；加大执法力度打击违法违规行为；开展安全质量状况评估实现差别化监管，构建以安全质量为核心的信用管理体系”的施工现场和市场“两场”实时联动的“三位一体”监督执法模式。

执法手册是监督工作的法律依据，明确了监督职责，规定了工作程序，规范了自由裁量权。

安全质量状况评估是掌握安全质量全局、推动企业主体责任落实、实现差别化监督和执法、构建以安全质量为核心的信用管理体系，推动“两场”联动，进而构建企业、政府、协会、公众等安全质量共同治理体系的基础。

执法是政府监管的基本特征，是政府监管的基本定位，是打击违法违规行为最直接、最有效手段，是监督和评估工作有效开展的保障。评估、监督、执法三者构筑了北京市总站安全质量监管上有机统一的闭合“铁三角”，筑牢了施工现场建设、施工、监理安全质量管理“铁三角”。

执法手册，规范监督执法行为

北京市总站发布并推广《北京市建设工程质量监督执法工作手册》（以下简称《手册》）。《手册》严格按照住房和城乡建设部规定的工程质量监督内容和程序，重新梳理工程质量监督执法案由及相关施工规范、技术标准，以工程实体质量、质量行为两个角度为切入点，制订检查项目969条，创造性编制了工程质量监督执法细则。与此同时，《手册》还突出了科学制订监督工作计划、规范填写监督抽查记录和依法出具工程质量监督执法报告在工程质量监督管理工作中的作用，使工程质量监督工作更具针对性、行政执法行为更具规范性、监督人员职责更具明确性。《手册》强化了工程质量监管的执法属性，明确了实施巡查、抽查、抽测以及差别化监管的具体方式，为落实各方主体责任，提高监管的公正性、规范性等提供了依据。

差别化监管，构建信用管理体系

安全质量状况评估工作通过政府搭台、企业唱戏，以“掌握全局、管住过程、自主自律、构建竞争、‘两场’联动、差别监管、闭合管理、远离底线、追求一流”为目标，实现了市场与现场的“两场”联动和差别化管理，有效推动了主体责任的落实。

在工程项目上，掌握了北京市在施工程现状：房建工程共计2747项、13297个单体、在建面积11626万平方米，其中在施保障房工程共计508项、2957个单体、在建面积3411万平方米；轨道交通工程共计10条线、76标段；市政工程共计1385项。

在企业主体上，掌握了北京市施工企业433家、监理企业195家、建设开发企业728家、预拌混凝土企业106家、检测单位82家、预制构件企业13家的在施工程安全质量管理状态。

在人员管理上，掌握了北京市注册人员2531名的在施项目管理现况，为北京市总站有效掌控全市建设工程安全质量全局提供了数据支撑，做到了底数清、情况明。

在指标体系上，北京市总站从浩如烟海的工程标准规范中提炼出5大类、667条评估指标，涵盖了工程实体和工程行为安全质量管理的方方面面。

在人员培训上，北京市总站对410余家施工企业、120余家监理企业共近2600多人开展培训，保证了评估工作的全面实施。

在施工工程上，对土方开挖支护、基础施工、结构施工等8个不同施工阶段进行安全质量状况评估、风险识别和监督执法，确保了安全质量、合同管理、监督执法、快速应急四个体系的有效运行。

在制约机制上，建设、施工、监理企业的独立评估，形成了有效制约，筑牢了施工现场“铁三角”架构。

在成果形成上，对未按时评估或弄虚作假的参建企业进行企业及人员动态记分，达到了全市在施房建工程95%、保障房工程99%的企业高评估率，确保评估结果的全面、客观。

在轨道交通工程上，全面有效实现“两场”联动。轨道建设工程实现了评估结果与6号线西延工程、8号线三期燕房线工程招投标工作对接的“两场”联动机制，构建了以安全质量为核心的信用管理体系。

在差别化监管上，北京市总站根据季度评估结果状态分析，开展了深基坑、主体结构、防水、装饰装修等4项专项监督执法，并从市级层面制订企业级差别化监管计划，通过网格执法，对49家施工企业、28家监理企业实施差别化监管。区（县）监督机构根据所辖区域工程安全质量评估排名情况，结合区域规模和监督力量，制订项目级差别化计划，对所辖区域排名靠后的工程项目实施差别化监管。

在利用评估结果实现差别化监督执法和“两场”联动的基础上，评估结果还将和资质升级及创优评优闭合，形成企业自主、政府监管、市场调节、社会参与、齐抓共管的安全质量共同治理体系，构筑管理上评估、执法、监督闭合的“铁三角”，为实现闭合管理打下基础。

在北京市轨道建设工程安全质量状况评估中，北京市总站采取向社会购买服务的方式，委托经验丰富的工程咨询单位和检测单位开展相关工作，为北京市轨道交通建设连续6年杜绝较大以上安全质量事故、连续4年一般性安全质量事故的大幅下降，奠定了坚实的基础。

加大执法力度，打击违法违规行为

北京市总站带领全市监督机构不断加大执法力度，严厉打击违法违规行为。一是坚持双人执法、综合执法小团队模式，制订好监督执法计划并严格执行，减少对企业干扰。二是执法过程可追溯，执法约谈全程视频监控，现场执法实时录入，执法结果公示公开，有效促进阳光执法。三是根据执法量、额度、覆盖面等，加强执法工作考核，推动和提升执法水平。四是推行程序性执法，制订并推广程序性执法手册，构建程序性执法平台，规范监督执法工作。五是执法工作“保”、“推”、“教”、“引”、“帮”作用明显。

“保”是保安全质量底线，加大执法力度，打击违法违规行为。北京市总站近年来立案数量稳步上升，执法处罚数量和金额大幅提升。2013年共立案376起，同比增长5%；一般处罚数量增加245起，同比增长103%；罚款金额增加278.84万元，同比增长40%，保障了安全质量底线。

“推”是有效利用安全质量状况评估，推动企业主体责任落实。北京市总站在评估基础上实现了差别化执法，弥补了监督执法资源上的不足，使有限的监督执法资源用在监管“刀刃”上，执法工作更有针对性。通过程序性执法，对企业主体责任落实的推动作用进一步增强。

“教”是利用每一次的监督执法和测评结果，调动企业参与，发挥主体作用。坚持处罚与教育相结合的原则，对企业违法行为产生的根源进行分析总结，帮助企业查找安全质量管理缺陷，消除隐患，弥补不足，迎头赶上。

“引”是通过评估建立竞争机制和激励机制，正向引导、奖优罚劣、远离底线、争当一流。北京市总站从2013年4月起，按季度对全市房建、市政、轨道、保障房、管理5个方面发布了测评结果，分别对表现突出的开发企业、施工企业、监理企业、预拌混凝土企业、检测机构等进行表彰。利用执法情况通报大会和专项、综合执法通报，定期公示违法违规事故、问题，引导企业规范行为，促进监督执法意见和建议的落实，起到以点带面、惩前毖后、引以为戒的作用。

“帮”是有效利用测评结果，寓监管于服务，帮助企业加强管理。北京市总站把监督执法落脚点“定位”于“促进企业发展”。通过日常现场高频次的监督执法，及时发现安全质量隐患，指导企业采取有效措施予以消除，帮助企业加强安全质量管理。

“三位一体”监督执法模式实施以来，北京市总站有效构建了安全质量治理体系，提升了治理能力、安全质量全局掌控能力，企业主体责任更加落实，差别化监督执法更加有效，工程质量有效受控，安全事故和起数连续3年下降，安全指标控制创下历史最好水平。

(来源：中国建设报，2014-05-06，作者单位：北京市建设工程安全质量监督总站)